K tomuto pokroku prispelo viacero faktorov. Dôležitú úlohu zohral prístup na jednotný trh EÚ, zapojenie do európskych výrobných reťazcov a značný prílev priamych zahraničných investícií. Jedným z kľúčových hnacích motorov však bolo financovanie z fondov EÚ.

Polovica rastu

Podľa Správy o kohézii Európskej komisie možno viac ako polovicu rastu HDP v krajinách strednej a východnej Európy v rokoch 2007 až 2020 pripísať kohéznej politike EÚ.

Odhady Poľského ekonomického inštitútu naznačujú, že HDP na obyvateľa v Poľsku v roku 2024 bol približne o 40 – 42 percent vyšší, ako by bol bez členstva vÚnii. V Bulharsku makroekonomické modelovanie naznačuje, že reálny HDP by bol bez štrukturálnych a kohézných fondov o viac ako 10 percent nižší, čo zdôrazňuje ústrednú úlohu financovania z EÚ v národnom hospodárskom rozvoji.

K podobným záverom dospeli aj lotyšskí ekonómovia. „HDP Lotyšska bolo vďaka finančným prostriedkom EÚ v rokoch 2007–2025 v priemere o 8,1 percenta vyššie, ako by bolo bez nich,“ hovorí Oļegs Krasnopjorovs, ekonóm z Latvijas Banka.

Tieto čísla naznačujú, že politika súdržnosti bola v mnohých novších členských štátoch úspešná. Tento úspech však nebol všeobecný.

Zatiaľ čo Slovensko bolo ešte okolo roku 2010 považované za regionálneho lídra v oblasti hospodárskej konvergencie, dnes to už neplatí. Od roku 2017 sa krajina v podstate zastavila na úrovni približne 70 percent priemeru EÚ, hoci od vstupu do Únie získala v rámci politiky súdržnosti približne 30 miliárd eur.

„Dvadsaťročná skúsenosť s členstvom potvrdzuje, že samotný objem pridelených finančných prostriedkov nezaručuje úspech. Rozhodujúcu úlohu zohrávajú kvalita inštitúcií, strategické investičné priority a stabilné regulačné prostredie,“ konštatoval Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky vo svojej nedávnej správe.

Regionálne rozdiely pretrvávajú

Hoci politika súdržnosti pomohla krajinám dosiahnuť konvergenciu, jej výsledky na regionálnej úrovni v rámci jednotlivých krajín sú podstatne slabšie.

Mnohé z najchudobnejších regiónov naďalej zaostávajú – napriek tomu, že dostávajú značné finančné prostriedky z EÚ. V praxi je konvergencia v rámci vnútroštátnych hraníc často obmedzená, čo znamená, že regionálne rozdiely v porovnaní s priemerom EÚ pretrvávajú.

Tento paradox dobre vidieť v Rumunsku. Politika súdržnosti prispela k zníženiu rozdielov v infraštruktúre, často však posilňovala už aj tak dynamické centrá rastu rýchlejšie než okrajové regióny.

V dôsledku toho viaceré rumunské regióny naďalej patria medzi najmenej rozvinuté v EÚ, zatiaľ čo región Bukurešť-Ilfov výrazne predbehol zvyšok krajiny.

Podobný trend môžeme pozorovať aj v Česku, na Slovensku, v Maďarsku či Bulharsku. V porovnaní s priemerom EÚ sa ich hlavné mestá stali jednými z najbohatších v Európe.

Financovanie v rámci politiky súdržnosti zároveň neúmyselne prehĺbilo priepasť medzi prosperujúcimi metropolitnými centrami a zaostávajúcimi okrajovými regiónmi, čo prispelo k úbytku obyvateľstva a migrácii do veľkých miest.

Tento trend pretrváva napriek tomu, že tieto krajiny smerujú významnú časť prostriedkov z fondov súdržnosti do menej rozvinutých regiónov.

„Financovanie EÚ v Lotyšsku bolo smerované so zvláštnym zreteľom na rast menej rozvinutých regiónov,“ poznamenáva Krasnopjorovs. Napriek tomu, že východný región Latgale dostal viac prostriedkov na obyvateľa ako hlavné mesto, naďalej zostáva najmenej rozvinutou oblasťou Lotyšska.

Poľsko je jedným z mála prípadov, ktoré vo veľkej miere potvrdzujú opodstatnenosť politiky súdržnosti. Obzvlášť názorným príkladom je Podleské vojvodstvo vo východnom Poľsku, ktoré úspešne rozvinulo svoj sektor spracovania poľnohospodárskych a potravinárskych výrobkov vďaka financovaniu z EÚ a prístupu na jednotný trh.

„Pred dvanástimi rokmi sa táto oblasť považovala za problematickú; dnes ju možno označiť za úspešný príbeh,“ hovorí Artur Nowak-Far, profesor práva a ekonómie na Varšavskej ekonomickej univerzite.

Prečo to nefunguje všade?

V diskusiách o budúcnosti politiky súdržnosti po roku 2027 sa čoraz častejšie objavuje pojem „právo zostať“. Argumentom je, že úspech politiky súdržnosti by sa nemal merať výlučne rastom HDP, ale aj tým, či si ľudia môžu vybudovať životaschopnú budúcnosť vo svojich domovských regiónoch.

V skutočnosti však tento cieľ zostáva nedosiahnuteľný. Únik mozgov naďalej spôsobuje demografický úpadok v menej rozvinutých regiónoch a zároveň urýchľuje migráciu do veľkých mestských centier. Budapešť a jej metropolitná oblasť napríklad naďalej predbiehajú zvyšok Maďarska.

Od roku 2004 dostali novšie členské štáty z rozpočtu EÚ desiatky miliárd eur. Prečo teda jeden z kľúčových cieľov politiky súdržnosti zostal nesplnený?

Príčiny však treba hľadať predovšetkým na národnej úrovni. V mnohých krajinách nie je čerpanie fondov EÚ navrhnuté tak, aby uprednostňovalo projekty s najväčším dlhodobým vplyvom na regionálny rozvoj.

Snáď najrozšírenejším problémom je tendencia merať úspech skôr na základe miery čerpania prostriedkov než na základe ekonomických výsledkov.

Tlak na viazanie a čerpanie finančných prostriedkov pred koncom rozpočtových cyklov často skracuje obdobia plánovania a realizácie, čím sa znižuje kvalita a dlhodobý vplyv projektov. To vytvára motiváciu čerpať peniaze skôr rýchlo než strategicky.

„Ak míňame peniaze len preto, že sú k dispozícii v rozpočte, je to najhorší možný prístup,“ hovorí predseda Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky Ľubomír Andrassy.

Efektívnosť investícií EÚ znižuje administratívna náročnosť aj rozdrobenie financovania medzi veľký počet relatívne malých projektov. Zdroje sú tak často rozptýlené namiesto toho, aby sa sústredili na transformatívne projekty s celoštátnym alebo regionálnym významom.

Svoju úlohu zohrávajú aj politické cykly. Vlády majú tendenciu uprednostňovať projekty, ktoré prinášajú viditeľné výsledky ešte pred nasledujúcimi voľbami, namiesto dlhodobých investícií do vzdelávania, výskumu, inovácií, digitalizácie alebo kvality inštitúcií. Aj tu opäť vyniká Poľsko.

„Kľúčové je, že po sebe nasledujúce vlády zachovali kontinuitu pri realizácii prebiehajúcich projektov a zároveň zaviedli svoje vlastné rozvojové priority a prístupy k prideľovaniu finančných prostriedkov,“ hovorí Nowak-Far. Poľsko ponúka aj ďalšie ponaučenie, ktoré odlišuje úspešné krajiny od menej úspešných: dôvera v regionálne orgány.

Správa fondov EÚ v Poľsku sa tradične uskutočňuje decentralizovaným spôsobom. Hoci tamojšie ministerstvo pre rozvojové fondy a regionálnu politiku vykonáva celkový dohľad, podstatná časť finančných prostriedkov sa prideľuje prostredníctvom regionálnych operačných programov, ktoré spravujú vojvodské orgány. V súčasnosti sa približne 44 percent prostriedkov z fondov súdržnosti spravuje prostredníctvom regionálnych programov.

Naopak, správa fondov EÚ v mnohých iných krajinách zostáva vo veľkej miere centralizovaná v rámci ministerstiev so sídlom v hlavných mestách.

V Maďarsku je tvorba výziev na financovanie a prideľovanie grantov do veľkej miery pod kontrolou ministerstiev ústrednej vlády, čo vedie k tomu, že regionálne a miestne orgány sú závislé od rozhodnutí prijatých v Budapešti.

Podobná situácia je aj na Slovensku. Až do roku 2021 nemali regióny k dispozícii žiadne vyhradené prostriedky z fondov EÚ a takmer žiadny vplyv na rozhodnutia o financovaní. To sa zmenilo v súčasnom programovom období, keď bola takmer štvrtina národného balíka vyčlenená priamo na rozvoj regiónov.

Regionálne orgány však naďalej nie sú spokojné. Roky po spustení programu bola uhradená len obmedzená časť projektov. Ministerstvá si ponechali kľúčové schvaľovacie právomoci, čo vytvára prekážky, ktoré naďalej spomaľujú celý proces.

Viditeľné výsledky a silná verejná podpora

Napriek svojim nedostatkom zostáva politika súdržnosti jedným z najdôležitejších nástrojov rozvoja, ktoré majú nové členské štáty k dispozícii.

V mnohých krajinách financuje podstatnú časť všetkých verejných investícií. Kým v Česku predstavujú prostriedky z fondov súdržnosti približne jednu tretinu verejných investícií, na Slovensku a v Bulharsku tento podiel dosahuje až 80 percent. Projekty regionálneho rozvoja, investície samospráv a dokonca aj veľké strategické iniciatívy sú často vo veľkej miere závislé od podpory EÚ.

Dôsledky sa prejavia, keď dôjde k prerušeniu financovania. V decembri 2022 Európska únia zmrazila 55 percent maďarských prostriedkov z fondov súdržnosti, ako aj prostriedky z Nástroja na oživenie a odolnosť a z viacerých ďalších programov. Súbežne s tým klesla investičná činnosť a mnohé projekty boli odložené alebo pozastavené.

V celom regióne financovanie EÚ podporovalo predovšetkým rozvoj miest, dopravnú infraštruktúru, environmentálne projekty, vodné hospodárstvo a systémy spracovania odpadu. Ide zároveň o oblasti, v ktorých novšie členské štáty dosiahli od svojho vstupu do EÚ niektoré zo svojich najviditeľnejších pokrokov.

Keďže tieto investície sú hmatateľné a široko využívané v každodennom živote, mali významný vplyv na vnímanie politiky súdržnosti verejnosťou.

Dokonca aj strany kritické voči európskej integrácii často podporujú a propagujú projekty financované EÚ v regiónoch, ktoré spravujú.

Prípad Fínska 

Vzťah Fínska k kohéznej politike EÚ sa výrazne líši od vzťahu chudobnejších členských štátov, ktoré sú vo veľkej miere závislé od štrukturálnych fondov Únie. Hoci je táto krajina čistým prispievateľom do rozpočtu EÚ a nespĺňa podmienky na získanie tradičných kohéznych prostriedkov, naďalej dostáva podporu prostredníctvom nástrojov, ako sú Európsky fond regionálneho rozvoja (ERDF), Európsky sociálny fond Plus (ESF+) a Fond pre spravodlivú transformáciu.

Na rozpočtové obdobie 2021–2027 bolo Fínsku z rozvojových fondov EÚ pridelených 1,935 miliardy eur.

Tieto prostriedky sú primárne určené na zmierňovanie regionálnych rozdielov medzi bohatším juhom a západom Fínska a jeho menej rozvinutými východnými a severnými regiónmi.

Vplyv projektov regionálneho rozvoja financovaných EÚ je badateľný, avšak obmedzený. Hospodársky rast vo východnom a severnom Fínsku súvisí s iniciatívami podporovanými EÚ, napriek tomu však pretrvávajú dlhodobé rozdiely.

„K úplnému obratu síce nedošlo, ale pridelené prostriedky majú prostredníctvom regionálneho rozvoja silný stabilizačný vplyv na hospodársky región a podnikateľské príležitosti,“ hovorí Ilari Havukainen, poradca pre regionálnu a štrukturálnu politiku na Stálom zastúpení Fínska pri EÚ.

Na rozdiel od mnohých krajín strednej a východnej Európy, kde politika súdržnosti financovala rozsiahle modernizačné snahy, sa financovanie EÚ vo Fínsku často vníma ako nástroj na zachovanie hospodárskej činnosti v riedko osídlených regiónoch.

Podľa výskumníka Isaka Venta sa peniaze využívajú najmä na projekty v oblasti infraštruktúry, rozvoj cestovného ruchu, vzdelávanie, zdravotnú starostlivosť a sociálne služby. Ich úloha môže byť pre miestne komunity kľúčová.

„V niektorých regiónoch sú služby sociálneho štátu závislé práve od tohto financovania,“ hovorí Vento. V posledných rokoch však aj bohatšie regióny na juhu a západe Fínska začali lobovať za väčší podiel na dostupných zdrojoch.

Napriek rozsahu investícií sa politika súdržnosti vo fínskej politickej diskusii takmer neobjavuje. Vento opisuje štrukturálne fondy EÚ ako „čisto technickú záležitosť“, o ktorej „žiadny politik nikdy nehovorí“.

„Keď ide o veľké peniaze, nasleduje politika a pozornosť, ale tieto peniaze zrejme nepútajú pozornosť verejnosti. Je to také základné a nudné: nikoho nezaujíma, že sa niekde stavia nejaké mólo,“ dodáva.

To ostro kontrastuje s viacerými chudobnejšími krajinami v rámci kohézie, kde projekty infraštruktúry financované EÚ často zaujímajú popredné miesto v politických kampaniach a verejnej diskusii.

Fínsko oficiálne vníma politiku súdržnosti EÚ predovšetkým ako strategický investičný nástroj, hoci prvky solidarity naďalej zostávajú súčasťou diskusie. Od ruskej invázie na Ukrajinu v roku 2022 Helsinky čoraz hlasnejšie presadzujú, aby ich pozícia na hranici EÚ dostala väčšiu váhu pri rozdeľovaní fondov.

Názory verejnosti na prostriedky z fondov súdržnosti sú rozporuplné: niektorí Fíni ich vnímajú ako charitu, iní ako cennú investíciu do regionálneho rozvoja. Ako čistý prispievateľ do rozpočtu EÚ Fínsko podporuje väčšiu rozpočtovú zdržanlivosť v budúcom rozpočte EÚ, vrátane možného zníženia prostriedkov z fondov súdržnosti. Podľa Ilariho Havukainena však Fínsko nepatrí medzi najväčších zástancov škrtov.