Príprava komplexných reformných dokumentov podľa požiadaviek Európskej komisie je pre krajiny Vyšehradskej skupiny nemalou výzvou. Zápasia s podobnými problémami zapojenia odbornej verejnosti aj s transparentnosťou celého procesu. 

Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (RRF) je hlavnou časťou 750-miliardového postpandemického plánu EÚ pod názvom Nástroj EÚ pre budúce generácie. Členské štáty v súčasnosti pracujú na národných plánoch obnovy, v ktorých si majú podľa relatívne striktných usmernení definovať prioritné reformné oblasti na financovanie. Proces tvorby týchto dokumentov by mal byť čo najinkluzívnejší a prebiehať v konzultáciách s Európskou komisiou. Zakončiť sa má v apríli 2021.

Krajiny V4 sa viac sústreďujú na grantové financovanie z RFF. Poľsko môže z mechanizmu očakávať najviac, až 23,1-miliardy EUR. Maďarsko počíta s 4,3-miliardami EUR, Česko s 6,6-miliardami EUR a Slovensko s 5,8-miliardami EUR. Výhodné pôžičky krajiny zatiaľ veľmi nelákajú. Slovensko a Česko sa už vyjadrili, že s nimi nateraz nepočítajú. Poľsko a Maďarsko stále váhajú.

RRF bude financovať reformy aj investície, ktoré majú potenciál priniesť dlhodobú štrukturálnu zmenu pre ekonomiky členských štátov. Až 37 % z objemu podpory musí povinne smerovať na klimatické (environmentálne) opatrenia a 20 % na digitalizáciu. Všetky výdavky by však mali rešpektovať environmentálny princíp „do no significant harm“, ako aj taxonómiu zelených investícií.

Česko: Jasná vízia alebo dorovnávanie rozpočtov ministerstiev?

Pilotnú verziu národného plánu obnovy odovzdala česká vláda Európskej komisii v polovici októbra 2020 bez toho, aby prešla schvaľovaním vo vládnom kabinete.

Podľa českého ministerstva priemyslu a obchodu (MPO) sa rokovania medzi českými a európskymi zástupcami od začiatku sústreďujú predovšetkým na „zelené a digitálne“ investície a reformy. Pracuje sa na definovaní jednotlivých míľnikov, naceňovaní jednotlivých aktivít a zameriavajú sa na makroekonomické a sociálne dôsledky navrhovaného plánu obnovy. Rokovania prebiehajú dvakrát týždenne a majú trvať do konca januára 2021, uviedol minister priemyslu a obchodu a minister dopravy Karel Havlíček.

Pred októbrom 2020 neprebehla v Česku o tomto pláne takmer žiadna diskusia. Veľa stakeholderov kritizovalo malý priestor ako sa zapojiť a málo času na vypracovanie pozmeňovacích a doplňujúcich návrhov.

Od októbra 2020 sa tento proces stal inkluzívnejší a „do tvorby národného plánu obnovy sa zapojilo významné množstvo inštitúcií a organizácií,“ potvrdil to Marek Vošahlík z tlačovej kancelárie Ministerstva priemyslu a obchodu ČR. Na základe ich podnetov sa momentálne tento plán upravuje, dodal.

Ako hovorí riaditeľka neziskovej ekologickej organizácie Hnutí DUHA Anna Karníková: „Na základe kritiky z viacerých strán (vrátane partnerov z tripartity), MPO zorganizovalo šesť okrúhlych stolov, na ktorých sa podrobne diskutovalo o jednotlivých pilieroch plánu obnovy. Ministerstvá zodpovedné za jednotlivé časti sú tiež otvorené dialógu, ale ich vôľa meniť smerovanie navrhnutých investícií je nízka.“

Zväz priemyslu a dopravy ČR potvrdzuje, že jeho zástupcovia s ministerstvom priemyslu a obchodu pravidelne rokujú o opatreniach z plánu. Ako povedal Bohuslav Čížek, riaditeľ sekcie hospodárskej politiky a európskych záležitostí: „Dokument sa neustále vyvíja a momentálne čakáme na posledné hodnotenie našich návrhov.“

Napriek tomu je táto diskusia menej inkluzívna ako v okolitých krajinách. Výbor pre európske záležitosti Poslaneckej snemovne kritizuje nedostatočnú účasť všetkých zainteresovaných strán na rokovaniach. Verejnosť nie je vôbec súčasťou tohto procesu.

Čo sa týka obsahu prvého návrhu plánu obnovy, najväčšia časť (4,5-miliardy EUR) by mala ísť na pilier „Fyzická infraštruktúra a zelený prechod,“ ktorej súčasťou je aj doprava a prechod na nízkouhlíkové hospodárstvo. Ostatné časti programu sa sústredia na podporu podnikania, digitalizáciu, vzdelávanie, trh práce, zdravotníctvo či výskum a inovácie.

Pôvodne chcela vláda použiť zdroje z plánu obnovy aj na výstavbu protihlukových zábran, cestných obchvatov a na investície do tepelných zariadení. Po negatívnej reakcii z Komisie však od všetkých týchto zámerov upustila, poznamenáva Kárníková.

Priemyselný zväz tvrdí, že plán obnovy musí predovšetkým zabezpečiť, aby bola ekonomika odolná voči krízam v budúcnosti. Podpora konkrétnych investičných projektov musí byť podľa zväzu jednoduchá, rýchla a bez zbytočnej administratívnej záťaže, ktorá je prítomná v ostatných programoch.

Hospodárska komora ČR kritizuje na prvej verzii dokumentu chýbajúce pravidlá implementácie a chýbajúce predpokladané rozdelenie fondov medzi podnikateľský a verejný sektor.

Ako konštatuje Karina Kubelková, hlavná analytička Hospodárskej komory: „V materiáli tiež chýbalo hlbšie prepojenie, úplne zanedbal tému regionálneho rozvoja a nedostatočne bral do úvahy dynamicky sa vyvíjajúcu diskusiu o Európskej zelenej dohode na úrovni EÚ.“ Podpora by podľa nej mala zahŕňať obnovu a posilnenie tých sektorov, ktorých sa koronakríza dotkla najviac, čo podľa nej v prvej verzii chýbalo.

Poľsko: Príležitosť na čistejší vzduch

Ako uviedla expertka poľského think-tanku WiseEUROPEA Zofia Wetmańska: „Prístup k finančným prostriedkom z RRF znamená, že sa objem fondov na nízko-emisné investície v Poľsku zdvojnásobí. Tieto fondy môžu pôsobiť ako páka, ktorá výrazne urýchli nízkoemisnú ekonomickú transformáciu.“

Celková situácia ohľadom národného plánu obnovy je nejasná. Poľsko svoj návrh ešte Európskej komisii neodoslalo, aj keď tak pôvodne malo spraviť do konca roka 2020.

Celý proces je do veľkej miery nekoordinovaný a nekonzistentný a bez jasne definovaných cieľov. Veľká kritika smeruje k transparentnosti procesu. Ministerstvo rozvojových fondov a regionálnych politík vyberalo do plánu obnovy projekty jednotlivých vojvodstiev. Aj keď ministerstvo a niektoré vojvodstvá zverejnili svoje zoznamy schválených projektov, celkový zoznam návrhov nie je verejný. Výberové kritéria a zloženie pracovných skupín, ktoré sú zodpovedné za výber projektov, takisto verejnosť nepozná.

Situácia by sa ale do budúcnosti mohla zlepšiť. Ministerka rozvojových fondov a regionálnej politiky Małgorzata Jarosińska-Jedynak 27. januára 2021 ohlásila, že sa národný plán o dva týždne zverejní na účely verejných konzultácií, čo umožní miestnym samosprávam a ostatný neštátnym aktérom upozorniť na svoje priority.

Keďže sa finančná situácia malých miest a obcí nezlepšuje, zástupcovia samospráv netrpezlivo čakajú na reštart ekonomiky a investície na lokálnej úrovni. Počítajú s tým, že fondy z Bruselu tieto zdroje posilnia. Medzi hlavné priority miestnych samospráv patrí zatepľovanie budov, výmena pecí, elektromobilita a podpora verejnej dopravy. Viacero vojvodstiev dodalo  do plánu obnovy svoje zoznamy projektov, napríklad na nákup hybridných vozidiel a vodíkových vlakov.

Zástupca ministerky rozvojových fondov a regionálnej politiky Waldemar Buda spomenul aj ďalšie projekty, na ktoré sa vláda plánuje zamerať. Medzi nimi sú aj  „ochrana pred povodňami a zadržiavanie vody, prechod na obehovú ekonomiky, rozvoj obnoviteľnej energie či k zlepšenie energetickej efektívnosti“.

Environmentálne organizácie naliehajú na poľskú vládu, aby politiky a opatrenia vo všetkých sektoroch hospodárstva konzistentne súviseli s prechodom na klimatickú neutralitu. Nezisková environmentálna organizácia WWF Poľsko zverejnila niektoré svoje odporúčania v správe „Bezuhlíkové Poľsko 2050“. Správa poukazuje na potrebu realizovať reformy aj v poľnohospodárstve, ktoré je zodpovedné za zhruba 8 % z celkových emisií s mierne rastúcim trendom.

Riaditeľ Odboru pre poľnohospodárstvo a vidiecke oblasti v prezidentskej kancelárii Jan Krzysztof Ardanowski vyhlásil (18. januára 2021), že poľnohospodárstvo by malo byť súčasťou plánu obnovy. Či vláda nakoniec aj zahrnie poľnohospodárstvo do plánu obnovy a do stratégie prechodu na nízko-uhlíkové hospodárstvo, je zatiaľ otázne.

Ďalší naliehavý problém, ktorý by mala vláda riešiť s pomocou RRF, je kvalita vzduchu. Tá je v Poľsku najhoršia v Európe. Riaditeľ neziskovej organizácie Polish Smog Alert Andrzej Guła upozorňuje, že „bez podpory z plánu obnovy bude veľmi náročné dosiahnuť ciele vládneho programu o čistom vzduchu. Tento plán má financovať modernizáciu troch miliónov domácnosti do roku 2029 a jeho objemová hodnota je viac ako 100-miliárd PLN“.

Ako dodal Andrzej Guła: „Dúfame, že sa tieto fondy uvoľnia čo najskôr a podporia výmenu starých vykurovacích zariadení, čím zvýšia energetickú efektivitu poľských domácností.“

Maďarsko sa posúva od infraštruktúry k inováciám

Maďarský národný plán obnovy je spolu so siedmimi operačnými programami (OP), ktoré obsahuje,  dostupný online, kde o ňom zároveň beží verejná konzultácia. V porovnaní s nákladnými verejnými konzultáciami, ktoré vláda viedla proti migrantom a americkému filantropovi Georgovi Sorosovi však prebiehajú takmer bez povšimnutia.

Problém s touto konzultáciou však môže byť ešte vážnejší. Podľa výskumníčky z think-tanku Budapest Institute, Petry Reszkető, vláda ešte nezverejnila súhrn priorít operačných programov ani finančné tabuľky, čo je podľa nej v rozpore s princípmi transparentnosti a predvídateľnosti.

Europoslanec Márton Gyöngyösi si myslí, že konzultácie sú iba „divadlom,“ pretože „ani satelitné organizácie, ktoré vláda na tieto konzultácie vybrala, nedostali na vypracovanie svojich odporúčaní dosť času“.

Podľa predsedu Maďarskej európskej spoločnosti Istvána Hegedűsa v tomto procese chýba niekoľko elementov solídnej verejnej debaty. Medzi ne patria diskusie v parlamente, podujatia a kampane, ktoré by zahŕňali širokú verejnosť. Ako dodal István Hegedűs: „Verejnosť v Maďarsku o týchto, narýchlo vypracovaných, plánoch vlády nevie.“

Naopak, tlačové oddelenie úradu predsedu vlády tvrdí, že nedávno spustili reklamu na Google zameranú na kľúčových aktérov, čím sa ich snažia zapojiť do procesu prípravy dokumentu. Úrad tiež tvrdí, že v priebehu roka 2020 organizoval vyše 150 online konzultácií ohľadom nového programového obdobia na roky 2021-2027, na ktoré dokopy prišlo viac ako 15 000 expertov. V tomto formáte chce podľa vlastných slov úrad pokračovať.

Plán obnovy tvorí dokopy 9 častí vrátane časti o demografii, vzdelávaní, zelených opatreniach, cirkulárnej ekonomike a digitalizácii. Sedem operačných programov úzko súvisí s týmito oblasťami. Štát napríklad plánuje zvýšiť pôrodnosť v rokoch 2021-2027 tým, že zvýši počet voľných miest v materských školách. Plán obnovy taktiež počíta s vylepšením celkovej dostupnosti všeobecných lekárov.

V oblasti ekonomiky sa chce sústrediť na zvýšenie konkurencieschopnosti malých a stredných podnikov, ako aj na kvalitu a dostupnosť výskumu a inovácií.

Čo sa týka oblasti vzdelávania, vláda sa snaží zlepšiť úroveň základného a vyššieho vzdelania, ako aj výkonnosť vedy. Jedna z hlavných priorít je digitalizácia. Pandémia aj v Maďarsku ukázala rezervy online výučby.

Úrad premiéra pre Political Capital potvrdil, že rokuje s Komisiou o všetkých častiach plánu. Obsah spätnej väzby „začleňujeme do programu, ak je v súlade s cieľmi rozvojovej politiky vlády“, dodala kancelária. Ako dodal úrad: „Ak Komisia naznačí, že nejaká časť programu nie je v súlade s cieľmi Nástroja EÚ pre budúce generácie, posunieme túto časť do plánov iných nástrojov financovania.“

Podľa Mártona Gyöngyösiho by sa mali fondy z plánu obnovy použiť na zvýšenie konkurencieschopnosti a úrovne kvality života namiesto toho, aby sa investovali do projektov na rozvoj infraštruktúry, ktoré súžia len na efekt.

Výkonný riaditeľ londýnskeho think-tanku Millenium Emerging Europe András Radnóti si myslí, že  niekoľko faktorov bude tlačiť maďarskú rozvojovú politiku týmto smerom. Vláda podľa neho zareaguje na obmedzený manévrovací priestor daný sprísnením kritérií pre financovanie z plánu obnovy (37 % na klimatické ciele a 20 % na digitalizáciu). Je podľa neho pravdepodobné, že tieto podmienky ukončia prebytok investícii do infraštruktúry.

Europoslanec za stranu Jobbik si myslí, že fondy by mali pomôcť modernizovať školstvo, rozvinúť výskumné a vývojové aktivity a podporiť zdravotníctvo. Štát toho ale podľa neho musí spraviť viac. Mal by ponúknuť podporu malým a stredným podnikom, nie veľkým spoločnostiam, a do toho vytvárať nové partnerstvá so zahraničnými investormi, aby sa do krajiny dostala produkcia s vysokou pridanou hodnotou.

Podpora produkcie s vysokou pridanou hodnotou je kľúčom k udržateľnému rozvoju, zdôrazňuje Radnóti s tým, že výhoda nízkej ceny práce sa postupne vytráca. Táto zmena si vyžaduje podporu výskumných a rozvojových aktivít, digitalizáciu a nové inovácie. Ako dodal: „Tieto oblasti sa často navzájom prekrývajú a preto sa musí s nimi zaobchádzať ako s jedným celkom, čím sa vytvára synergia.“

Zdá sa, že vládne stratégie a prísnejšie kritéria EÚ tlačia Maďarsko, aby použilo európske dotácie na iné oblasti, napríklad na výskum, inovácie a vzdelanie, namiesto drahých projektov na vylepšenie infraštruktúry, ako pôvodne plánovalo.

Slovensko: Otázka absorpčnej kapacity

Slovenský rezort financií, ktorý má na starosti prípadu národného plánu obnovy, zverejnil ešte v októbri 2020 dokument s názvom Moderné a úspešné Slovensko.

Na vypracovaní tohto dokumentu sa podieľali predovšetkým experti. Širšia verejná diskusia neprebehla, hoci ju predseda vlády SR Igor Matovič pôvodne avizoval na leto. Samotný dokument sa neskôr začal označovať len ako „reformné menu“. Obsahoval zoznam reforiem z ôsmych oblastí v celkovej hodnote 15-miliárd EUR, čo je oveľa viac ako 5,8-miliardy EUR, ktoré Slovensko z RRF dostane.

Po zverejnení dokumentu sa veľmi rýchlo ukázalo, že vládna koalícia nemá medzi sebou vyjasnené, pre ktoré z týchto reforiem sa Slovensko bude reálne uchádzať o európske zdroje. Dôkazom toho boli tri rôzne verzie národného plánu obnovy, ktoré odprezentovali koaličné strany.

Okrem odlišných pohľadov na priority, najčastejšie skloňovaná obava v súvislosti so zdrojmi z RFF, ktorá zaznievala ako od politikov, tak aj od expertov je, či Slovensko dokáže extra prostriedky reálne a zmysluplne vyčerpať.

Spomínaných 5,8-miliárd EUR by navýšilo ročné verejné investície Slovenska o 25 %. Do roku 2020 dokázalo pritom Slovensko vyčerpať iba 40 % z pridelenej alokácie európskeho rozpočtu na roky 2014-2020. V rovnakom čase teda Slovensko musí okrem implementácie fondu obnovy zrýchliť čerpanie klasických eurofondov, ešte navýšených programom REACT-EU a Fondom spravodlivej transformácie, a k tomu ešte pripravovať nové programové obdobie na roky 2021-2027.

Ako povedal Štefan Kiss, hlavný analytik ministerstva financií, ktorý zároveň pôsobí ako koordinátor prípravy slovenského plánu obnovy: „Čoho sa bojím, tak to je práve schopnosť vyčerpať peniaze. Aby sa to neskončilo ako ďalší operačný program, ktorý bude extrémne rigidný a ťažko manažovateľný vinou prebujnenej byrokracie aj zo strany Slovenska, aj zo strany Bruselu.“

Jeho tím analytikov pripravil realistickejšiu verziu národného plánu obnovy, ktorú Slovensku poslalo Európskej komisii koncom decembra 2020. Z tohto dokumentu, ktorý má 400 strán, sa zatiaľ oficiálne zverejnil len 15-stranový sumár. Rokovania o jeho konečnom znení stále pokračujú.

Nový plán tvorí päť častí, z ktorých je rozpočtom najobjemnejšia kapitola o „Zelenom Slovensku“. Na jej agendu má ísť dokopy 1,9-miliardy EUR (na opatrenia, ktoré priamo prispievajú k zníženiu emisií). Nasleduje zdravotníctvo, na ktoré má ísť 1,4-miliardy EUR, verejná správa a digitalizácia má dostať 945-milión EUR, školstvo 850-milión EUR a na účely inovácií a zvýšenia konkurencieschopnosti pôjde 700-milión EUR.

Minister životného prostredia Ján Budaj dúfal, že do plánu obnovy dostane viac z priorít jeho rezortu. Okrem zdrojov na riešenie environmentálnych záťaží pôvodne očakával, že „do plánu sa dostane aj odkupovanie pozemkov v národných parkoch od súkromných vlastníkov. Aj keď sa toto nedostalo do plánu, nie všetko je stratené,“ komentoval minister.

Viaceré mimovládne organizácie sú znepokojené aj z toho, že v pláne chýbajú adaptačné opatrenia na zmenu klímy alebo ochrana biodiverzity. Je otázne, do akej miery je toto výsledok metodológie a usmernení od Európskej komisie členským štátom, podľa ktorých Komisia preferuje skôr opatrenia znižujúce emisie.

Okrem environmentalistov sú sklamaní aj poľnohospodári. Napriek tomu, že minister pôdohospodárstva Ján Mičovský uisťoval, že do plánu sa dostanú opatrenia jeho rezortu, nestalo sa tak. Ako uviedol Emil Macho, predseda Slovenskej poľnohospodárskej a potravinárskej komory: „Fakt, že agropotravinárstvo nepatrí medzi navrhnuté oblasti podpory, je pre nás obrovským sklamaním.”

Ministerstvo financií reagovalo, že poľnohospodárstvo sa nenachádza v odporúčaniach Európskej komisie v rámci Európskeho semestra, ktoré musia národné plány zohľadniť. Potreby tohto sektora sa podľa ministra financií Eduarda Hegera pokryjú z ostatných zdrojov, predovšetkým zo spoločnej poľnohospodárskej politiky a Európskeho poľnohospodárskeho fondu na rozvoj vidieka.

Niektoré pôvodné zámery vlády, napríklad použitie financií z RRF na zvýšenie platov učiteľov, označila Komisia za neoprávnené na financovanie z plánu obnovy. Momentálne ešte prebiehajú aj rokovania o zamýšľanej reforme daňového systému, ktorá chce preniesť daňové zaťaženie z ekonomických aktivít na spotrebu, majetok a externality.

Medzi ministerstvom financií a mimovládnymi organizáciami, podporenými europoslancom Martinom Hojsíkom, prebehla polemika o tom, či musí národný plán obnovy prejsť posudzovaním vplyvov na životné prostredie (EIA). Tento proces je povinný pre všetky strategické dokumenty, no ministerstvo tvrdí, že plán obnovy je iný prípad a aj Európska komisia to uznáva.

Vláda sa však bude musieť zaoberať požiadavkami na väčšie zapojenie odbornej verejnosti. V marci 2021 plánuje predložiť plán na medzirezortné pripomienkové konanie. Následne chce zorganizovať niekoľko okrúhlych stolov „so širokým zastúpením stakeholderov vrátane samospráv a regiónov, zamestnávateľov, odbory a zástupcom z relevantných ministerstiev, ktorí zodpovedajú za prípravu jednotlivých častí plánu obnovy“.

Zdroj: https://euractiv.sk, zverejnené: 4.2.2021, autor: rpa